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　　本世紀(jì)我國步入結(jié)構(gòu)性減稅道路，2009年后結(jié)構(gòu)性減稅進(jìn)入高峰期，特別是2011年多項(xiàng)減稅措施密集出臺，為后續(xù)減稅搭建了制度基礎(chǔ)，實(shí)際上是拉開了結(jié)構(gòu)性減稅新曲目亮相的大幕。但必須指出：合理認(rèn)識結(jié)構(gòu)性減稅事關(guān)財(cái)稅運(yùn)行的全局和長遠(yuǎn)，相應(yīng)影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展走勢。所謂合理，就是要全面認(rèn)識問題，避免從單個(gè)利益集團(tuán)角度出發(fā)只就短期得失作出價(jià)值判斷，避免從階段性現(xiàn)象出發(fā)，只就直接效應(yīng)去提煉規(guī)律性結(jié)論。要從制度建設(shè)和長期效應(yīng)角度正確把握結(jié)構(gòu)性減稅的性質(zhì)、目的和推進(jìn)策略。

結(jié)構(gòu)性減稅的性質(zhì)　　
減稅分為政策激勵(lì)性減稅和稅制改革性減稅兩種情況。前者的特點(diǎn)是通過減輕部分納稅人稅負(fù)實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)。比如經(jīng)濟(jì)低潮期減稅，目標(biāo)是促使各類經(jīng)濟(jì)主體擴(kuò)大投資和消費(fèi)進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長。歐洲國家對撫養(yǎng)兒童多的家庭給予個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，目標(biāo)是促進(jìn)人口正常增長等。進(jìn)一步說，政策激勵(lì)性減稅適應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段性政策目標(biāo)的需要，這種減稅相對而言是短期的。后者的特點(diǎn)是通過變動(dòng)稅制要素來減輕部分納稅人稅負(fù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的稅負(fù)公平。稅制改革性減稅是相對長期的制度安排，并不是要激勵(lì)某種行為或引導(dǎo)某個(gè)社會(huì)群體和區(qū)域去做什么、不做什么。總體看，政策激勵(lì)性減稅屬于政府常用的調(diào)控工具，不同經(jīng)濟(jì)周期階段和社會(huì)發(fā)展階段力度不同；稅制改革性減稅發(fā)生頻率相對低。

從2009年起，我國結(jié)構(gòu)性減稅呈現(xiàn)系統(tǒng)化局面，涉及所得稅、流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅三個(gè)稅系。就基本面而言，現(xiàn)階段的結(jié)構(gòu)性減稅屬于稅制改革性減稅。

稅負(fù)有增有減。事實(shí)上1994年新稅制出臺不久，我國就已認(rèn)識到稅制改革是未來財(cái)政改革的重頭戲。2000年后開始分步推進(jìn)稅制改革，先后取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制、完成增值稅“轉(zhuǎn)型”、改革個(gè)人所得稅制。這些改革措施的共同點(diǎn)是減輕稅負(fù)。同期也在探索實(shí)施資源稅、房產(chǎn)稅，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)城建稅，研究建立環(huán)境保護(hù)稅制等方面的改革。這些改革措施的共同點(diǎn)是適度增加稅負(fù)。當(dāng)然，從稅收角度看，兩大類改革的綜合效應(yīng)是名義稅負(fù)總體減輕。但就改革內(nèi)容而言，結(jié)構(gòu)性減稅歸根結(jié)底是全社會(huì)各類納稅主體的稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

結(jié)構(gòu)性減稅解決了我國稅制中存在的一些深層次問題。1994年確定的新稅制實(shí)際上是初步搭建了與開放型市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制體系，其中一些制度安排帶有過渡性色彩。隨著市場取向改革的深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的裂變以及納稅人思想觀念轉(zhuǎn)變壓力的強(qiáng)化，深化稅制改革的迫切性，積累到了必須回應(yīng)的程度。此時(shí)針對深層次問題的系統(tǒng)性的稅制改革必然要啟動(dòng)。

回看已經(jīng)推出的稅制改革，也確實(shí)是在著力解決深層次問題。比如增值稅改革，歷經(jīng)數(shù)年試點(diǎn)最終于2009年在全國鋪開增值稅“轉(zhuǎn)型”，其關(guān)鍵意義在于使固定資產(chǎn)購進(jìn)享受與流動(dòng)性資產(chǎn)購進(jìn)同等的稅額扣除待遇，這就消除了增值稅稅制自身對固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的擾動(dòng)，實(shí)現(xiàn)增值稅中性原則。同時(shí)，增值稅“轉(zhuǎn)型”為營業(yè)稅改征增值稅創(chuàng)造了條件。營業(yè)稅改征增值稅本質(zhì)上就是要使所有貨物和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)按增值額課稅，消除不同類貨物和勞務(wù)流轉(zhuǎn)上的課稅方式的差別，減少流轉(zhuǎn)稅稅制對投資和消費(fèi)的擾動(dòng)。再如個(gè)人所得稅改革，從提高工薪所得課稅費(fèi)用扣除額標(biāo)準(zhǔn)入手，就是要消除稅制對公眾基本生活消費(fèi)的擠壓性影響。因?yàn)檫@種擠壓是對公平課稅原則的破壞，會(huì)降低政府公信力。

結(jié)構(gòu)性減稅具有順周期性。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅過程中，我國各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)總體處于上升勢態(tài)。2000年后經(jīng)濟(jì)增長率年均超過9%，消費(fèi)價(jià)格年均上漲率接近3%，大宗商品價(jià)格年均上漲率超過10%，城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資增長率年均超過12%，貨物進(jìn)出口總額年均增長率超過20%（除2009年外）。顯然，是經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和物價(jià)上漲帶動(dòng)了稅收高增長，進(jìn)而使我國有條件推進(jìn)減收性稅制改革。當(dāng)然，結(jié)構(gòu)性減稅也發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用，突出表現(xiàn)是結(jié)構(gòu)性減稅調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)后，拉動(dòng)了部分納稅人的投資或消費(fèi)，助推了經(jīng)濟(jì)增長。但總體上說，我國的結(jié)構(gòu)性減稅不以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為唯一目的，而是借力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅制改革。

結(jié)構(gòu)性減稅重在實(shí)現(xiàn)量能課稅
從結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)容和生成條件看，結(jié)構(gòu)性減稅的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)量能課稅。所謂量能課稅，是指從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際情況出發(fā)，在社會(huì)成員之間合理分?jǐn)偠愗?fù)。當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅重在實(shí)現(xiàn)量能課稅具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

結(jié)構(gòu)性減稅充分考慮了市場化程度大幅提高條件下個(gè)人和企業(yè)的成本支出上升因素。現(xiàn)行稅制框架建立于1994年。時(shí)隔18年，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性變化，突出表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)市場化范圍急劇擴(kuò)張，房地產(chǎn)市場從無到有，絕大部分商品和勞務(wù)價(jià)格完全放開，企業(yè)用工價(jià)格自主決定，加入世貿(mào)組織后進(jìn)出口價(jià)格隨行就市等。經(jīng)濟(jì)市場化程度的大幅提高直接推高了個(gè)人和企業(yè)的成本支出。就個(gè)人而言，住房商品化、醫(yī)療市場化、教育市場化（除義務(wù)教育外）等使個(gè)人支出范圍擴(kuò)大，物價(jià)放開又使個(gè)人承受物價(jià)上漲壓力。就企業(yè)而言，則要消化工資上漲、利率上升、房地產(chǎn)價(jià)格上漲、原材料價(jià)格上漲等成本支出的增長。政府課稅不能壓縮個(gè)人和企業(yè)所得的正常增長空間。因此，面對個(gè)人和企業(yè)成本支出增長的情況，稅制就要作出相應(yīng)調(diào)整，以確保個(gè)人和企業(yè)所得正常增長。個(gè)人工薪所得課稅費(fèi)用扣除額標(biāo)準(zhǔn)的提高，對個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得和承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得適用的個(gè)人所得稅進(jìn)行的減稅調(diào)整，目的就是增強(qiáng)個(gè)人應(yīng)對經(jīng)濟(jì)市場化的能力。對那些完全從市場上獲取收入、身背住房貸款的工薪族，這點(diǎn)尤為重要。深化增值稅改革和降低初級產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅稅率就是要對沖企業(yè)原材料成本、勞務(wù)購入成本的上升壓力。

結(jié)構(gòu)性減稅就是要調(diào)整社會(huì)稅負(fù)結(jié)構(gòu)。政府課稅必須遵從差別負(fù)擔(dān)原則，具體說就是要形成稅負(fù)與收入和消費(fèi)同向變動(dòng)格局。這很早就被概括為原理性學(xué)說，經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖亞當(dāng)·斯密、稅收學(xué)的創(chuàng)始人之一瓦格納都作出過闡述。市場經(jīng)濟(jì)形成早的西方國家的稅制經(jīng)歷了直接稅為主、間接稅為主和直接稅與間接稅雙主體三個(gè)發(fā)展階段，這一變動(dòng)過程也是圍繞社會(huì)稅負(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整展開的，效果就是盡可能使收入和消費(fèi)多的群體多納稅，反之，則少納稅。本世紀(jì)后，我國稅制事實(shí)上已從間接稅為主轉(zhuǎn)向了間接稅和直接稅雙主體。當(dāng)前實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅客觀上具有強(qiáng)化雙主體稅制的效應(yīng)，但從具體做法上看，是有針對性地重點(diǎn)減輕部分納稅人的稅負(fù)。比如，提高增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)，目的就是要減輕小微企業(yè)的稅負(fù)。個(gè)人所得稅改革后，稅負(fù)降低幅度最大的是月工資收入5000元以下的群體。取消蔬菜批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的增值稅，對中低收入群體的消費(fèi)保護(hù)效應(yīng)遠(yuǎn)大于高收入群體。

降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本。現(xiàn)階段我國已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整期。這其中有落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度變革層面的成因，也有市場需求誘導(dǎo)層面的成因，比如居民收入增長對商品質(zhì)量要求的提高和勞務(wù)需求的加速擴(kuò)張。然而要看到，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是有成本的，比如研發(fā)成本、設(shè)備更新成本、工資成本、銷售成本等的增加。量能課稅就是要針對納稅不同階段的納稅能力來確定稅負(fù)。對處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的企業(yè)必須減輕稅負(fù)。上世紀(jì)60年代美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始加速，此時(shí)政府實(shí)施了規(guī)模較大的減稅，向國會(huì)提出了減稅100億美元的法案并獲得批準(zhǔn)。這項(xiàng)減稅計(jì)劃的重要內(nèi)容之一是刺激投資、降低公司所得稅稅率，1969年尼克松再次降低了長期投資所得的稅收。目前我國實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，重要內(nèi)容之一是增值稅改革。2009年增值稅“轉(zhuǎn)型”在全國鋪開，減輕了企業(yè)機(jī)器設(shè)備購進(jìn)的稅收負(fù)擔(dān)，對國產(chǎn)高端設(shè)備生產(chǎn)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。營業(yè)稅改征增值稅，其突出制度優(yōu)勢是讓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、物流業(yè)、旅游業(yè)等可以享受進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，并減輕關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)，進(jìn)而降低整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本。

結(jié)構(gòu)性減稅的推進(jìn)策略　　
既然我國當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性減稅屬于深層次稅制改革，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅就必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、立足長遠(yuǎn)的原則。具體而言，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅似應(yīng)注意以下幾方面問題。

結(jié)構(gòu)性減稅不能影響稅收正常增長。稅收正常增長是政府執(zhí)政的基礎(chǔ)，特別是在社會(huì)公共福利水平抬升時(shí)期，稅收能否正常增長直接決定政府執(zhí)政目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。西方國家的宏觀稅負(fù)總體曲線是上移的，其根本原因在于二戰(zhàn)后政府把逐步提高總體公共福利水平列為穩(wěn)定社會(huì)、強(qiáng)化政府職能的主要手段，因而不斷加強(qiáng)稅制建設(shè)。上世紀(jì)90年代后，歐美曾經(jīng)采取過供給學(xué)派的政策主張，進(jìn)行了減稅性稅制改革，重點(diǎn)是普遍下調(diào)個(gè)人所得稅邊際稅率，但反過來加強(qiáng)了流轉(zhuǎn)稅稅制建設(shè)，歐洲國家把增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率定在15%以上。同時(shí)，很多國家把社會(huì)保障繳款改為稅并上調(diào)稅率。美國各州政府大多上調(diào)銷售稅稅率。這說明結(jié)構(gòu)性減稅都是有增有減，不以破壞稅收正常增長機(jī)制為代價(jià)。

我國正處在社會(huì)福利體系再造時(shí)期，重點(diǎn)是通過財(cái)政再分配手段來提高中、低收入群體的公共產(chǎn)品享用水平，這是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，因?yàn)槲覈娜司?cái)政收入僅為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的20%多，貧困人口比歐洲任何一個(gè)國家的人口總數(shù)都多，城鎮(zhèn)待業(yè)人數(shù)是歐元區(qū)失業(yè)人數(shù)總和的2倍多，農(nóng)村失業(yè)人數(shù)是美國失業(yè)總?cè)藬?shù)的3倍多，義務(wù)教育適齡人口數(shù)超過歐洲義務(wù)教育人口總數(shù)。顯然，如果稅收正常增長機(jī)制受到削弱，那么，提高全部公共福利水平完全就是一句空話、大話。所以，選擇結(jié)構(gòu)性減稅措施，必須充分注意如何確保稅收正常增長。

增強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性。增強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性有兩大難題需要破解：一是各個(gè)稅類之間的協(xié)調(diào)，二是各個(gè)稅類內(nèi)部各個(gè)稅種之間的協(xié)調(diào)。人類社會(huì)發(fā)展到今天所形成的稅制體系是非常嚴(yán)密的，從流轉(zhuǎn)、所得和財(cái)產(chǎn)三個(gè)環(huán)節(jié)課稅，使任何一個(gè)人都難逃納稅義務(wù)。對一個(gè)國家來講，階段性難題是究竟側(cè)重于在哪個(gè)環(huán)節(jié)課稅。西方國家走過的道路是從流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅為主轉(zhuǎn)向所得稅比重抬升、財(cái)產(chǎn)稅比重下調(diào)格局。這與整體稅源結(jié)構(gòu)的變動(dòng)是高度吻合的。

當(dāng)前我國推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，思路傾向是減流轉(zhuǎn)稅（如增值稅改革），增財(cái)產(chǎn)稅（資源稅、房產(chǎn)稅改革），穩(wěn)所得稅（企業(yè)所得稅制不動(dòng)、適度減個(gè)人所得稅）。其中難點(diǎn)是找尋平衡面。從堅(jiān)持不影響稅收正常增長原則角度看，絕不能大幅度減流轉(zhuǎn)稅。我國是一個(gè)產(chǎn)銷大國，高速經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)銷規(guī)模擴(kuò)張促成增加值連環(huán)疊加，如果人為大幅調(diào)低流轉(zhuǎn)稅稅率，那就等于堵住了稅收與經(jīng)濟(jì)增長的合理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。換一角度說，大幅減流轉(zhuǎn)稅，稅源向所得環(huán)節(jié)集中，調(diào)高所得稅稅率，稅收可以正常增長，但問題是條件不具備，因?yàn)槲覈妼€(gè)人所得稅有強(qiáng)烈的抵制情緒。盡管下調(diào)稅率，人們還在要求減個(gè)人所得稅，個(gè)人所得稅增長的路幾乎已堵死，同時(shí)企業(yè)所得稅稅率已處在世界中等水平線內(nèi)，再上調(diào)會(huì)壓低企業(yè)自主投資增長積極性，完全得不償失。增財(cái)產(chǎn)稅是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。資源稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，分步由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征完全有必要，可以起到約束資源耗費(fèi)作用，應(yīng)加快推進(jìn)步伐，但前提條件是加快營業(yè)稅改征增值稅。房產(chǎn)稅改革將使財(cái)產(chǎn)稅增收。然而必須清醒地認(rèn)識到，在中國這樣一個(gè)個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)積累僅有15年的國家里，對房產(chǎn)保有課稅理應(yīng)慎之又慎，設(shè)計(jì)房產(chǎn)保有課稅制度既要考慮收入調(diào)節(jié)，也要考慮穩(wěn)定人心，堅(jiān)定對改革開放的信心。因此，房產(chǎn)保有課稅不能涉及第一套自有住房，只能涉及第二套以上住房，而且應(yīng)為低稅率。同時(shí)，要充分研究房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓和保有三個(gè)環(huán)節(jié)課稅之間的關(guān)系，三者要平衡。直言之，房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅稅種數(shù)量較多，適度減輕房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)是個(gè)人房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅的前置條件。

妥善處理稅收與非稅收入之間關(guān)系。政府收入包括稅收和非稅收入兩大部分。究竟倚重哪一類收入為公共產(chǎn)品供給籌資，取決于多種復(fù)雜因素。我國政府收入結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是非稅收入比重偏高，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、債務(wù)收入、國有資本經(jīng)營收益五項(xiàng)非稅收入合計(jì)占政府收入比重約70%。歷經(jīng)幾十年改革，絕大部分非稅收入已被納入預(yù)算管理，成為規(guī)范化的政府籌資手段。推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅不可回避的問題就是如何處理稅收與非稅收入之間關(guān)系。總的難點(diǎn)是收入源如何在稅和非稅之間切分。

具體講有兩大問題：一是房地產(chǎn)稅費(fèi)關(guān)系。當(dāng)前實(shí)施房產(chǎn)稅改革，探索對個(gè)人住房保有課稅。但在房地產(chǎn)開發(fā)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)已經(jīng)征收了一些費(fèi)，其中有的是以政府性基金形式征收的。這些費(fèi)的收入占稅費(fèi)收入的比重相當(dāng)高。如果對個(gè)人住房保有課稅，不理清前端的收費(fèi)是沒有征收空間的。二是社會(huì)保障繳費(fèi)與所得課稅之間關(guān)系。目前我國的社會(huì)保障體系正在走向規(guī)范化的全覆蓋，社會(huì)保障繳費(fèi)相應(yīng)成為個(gè)人和法人實(shí)體的支出。所得課稅和社會(huì)保障繳費(fèi)實(shí)際上都是針對收入余額征收，兩者自然存有相互擠占關(guān)系。目前的處理辦法是把社會(huì)保障繳費(fèi)在稅前列支，但并不能完全解決問題。實(shí)際上核心難點(diǎn)是兩方面的負(fù)擔(dān)率的平衡。當(dāng)前至為突出的一點(diǎn)是個(gè)人所得課稅與社會(huì)保障繳費(fèi)之間的平衡。從我國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，還是要減輕個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)，把征收空間讓給社會(huì)保障繳費(fèi)。