企業(yè)改制重組涉及的土地增值稅優(yōu)惠政策即《財政部、國家稅務總局關于企業(yè)改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）執(zhí)行至2017年底到期后，可以毫無懸念地說，此項優(yōu)惠政策必將在2018年及以后幾年繼續(xù)實施。相信相關接力文件不久就會公布。
在以往的稅收征繳實務中，對于以國有土地、房屋（權屬）對外投資設立新公司，能否適用《財政部、國家稅務總局關于企業(yè)改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）第四條關于“單位、個人在改制重組時以國有土地、房屋進行投資，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業(yè)，暫不征土地增值稅”的規(guī)定，存在截然相反的兩種理解，而由此影響到的征收還是不征收的土地增值稅金額不小。
一、認為是原相關政策口徑的收緊
財稅〔2015〕5號文件的立法背景和目的是：為貫徹落實《國務院關于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》（國發(fā)〔2014〕14號），而對企業(yè)在改制重組過程中涉及的土地增值稅問題所制定的政策。
財稅〔2015〕5號文件第四條，對于將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業(yè)進行投資“暫不征土地增值稅”明確規(guī)定了前提條件，即必須是“在改制重組時”發(fā)生的該行為。
而且，財稅〔2015〕5號文件第五條“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”的表述，既是規(guī)定前四項政策不適用房地產(chǎn)企業(yè)，同時又再次將包括第四條在內(nèi)的優(yōu)惠政策適用范圍限定于“改制重組”的情形。
對于“改制重組”所包含的情形，土地增值稅的系列稅收政策中均未予以明確過。那么，從一般理解，單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司（如某企業(yè)將空余的部分土地或者房產(chǎn)評估后作為認繳資本新成立另外一家公司）的行為，應不屬于企業(yè)法律形式改變、債務重組、股權收購、資產(chǎn)收購、合并、分立等行為，也就是不屬于“改制重組”的范圍。因而，對于單位、個人在沒有發(fā)生“改制重組”的情況下，以國有土地、房屋設立新公司的一般性投資行為，不能適用財稅〔2015〕5號文件第四條所規(guī)定的暫時不征土地增值稅的優(yōu)惠政策。
據(jù)此，在財稅〔2015〕5號文件第四條作出必須是“改制重組”時才適用免稅政策的限制，且第八條規(guī)定廢止了《財政部、國家稅務總局關于土地增值稅一些具體問題規(guī)定的通知》（財稅字〔1995〕48號）第一條和《財政部、國家稅務總局關于土地增值稅若干問題的通知》（財稅〔2006〕21號）第五條后，對于以房地產(chǎn)進行投資、聯(lián)營，將房地產(chǎn)轉讓到所投資、聯(lián)營的企業(yè)中時，暫不征收土地增值稅的優(yōu)惠政策也就不復存在了。因而，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，也就應征收土地增值稅了。
二、認為是原稅收優(yōu)惠政策的延續(xù)
相關解讀在談及“這次出臺的政策與以往企業(yè)投資、兼并相關的土地增值稅政策相比，有什么變化？”時，說到：“此次出臺的企業(yè)改制重組土地增值稅政策，主要是對原有企業(yè)改制重組土地增值稅優(yōu)惠政策的規(guī)范與整合。具體而言，一是延續(xù)了企業(yè)以房地產(chǎn)作價投資、企業(yè)兼并相關土地增值稅優(yōu)惠政策”。
既然是原有優(yōu)惠政策的延續(xù)，就應將財稅〔2015〕5號文件第四條關于“單位、個人在改制重組時以國有土地、房屋進行投資，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業(yè)，暫不征土地增值稅”的規(guī)定，理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條“對于以房地產(chǎn)進行投資、聯(lián)營的，投資、聯(lián)營的一方以土地（房地產(chǎn)）作價入股進行投資或作為聯(lián)營條件，將房地產(chǎn)轉讓到所投資、聯(lián)營的企業(yè)中時，暫免征收土地增值稅”這項優(yōu)惠政策的延續(xù)。
也就是理解為：對于財稅〔2015〕5號文件的第四條，可以不考慮“改制重組”這一限制條件，或者是“改制重組”就已經(jīng)包括對外投資設立（從無到有的）新公司的一般性投資行為。從而，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，暫不征土地增值稅。
三、征管實務中的困惑與執(zhí)法風險
在日常征管實務中，全國各地區(qū)對于財稅〔2015〕5號文件第四條的理解各異，即對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，有的地區(qū)要征收土地增值稅，有的地區(qū)則按暫不征收土地增值稅處理。
對于納稅人而言，當然均希望將財稅〔2015〕5號文件第四條理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條優(yōu)惠政策的延續(xù)，即對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，暫不征土地增值稅。
但對于基層稅務機關來說，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，是征收還是不征土地增值稅，其實是處于左右為難的境地：
A.理解為是“原相關政策口徑的收緊”，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為征收土地增值稅，納稅人反響強烈,堅稱財稅〔2015〕5號文件第四條應理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條優(yōu)惠政策的延續(xù)，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，應暫不征土地增值稅。
B.理解為是“原稅收優(yōu)惠政策的延續(xù)”，則無法突破財稅〔2015〕5號文件第四條新增的“改制重組”這一限制條件。由于土地增值稅的系列稅收政策中均未對“改制重組”所包含的情形予以明確過，那么，參照同為財行稅的契稅相關的財稅〔2015〕37號文件《財政部、國家稅務總局關于進一步支持企業(yè)事業(yè)單位改制重組有關契稅政策的通知》中對于“改制重組”所列舉的行為，也不包括將資產(chǎn)對外投資新設公司的一般性投資行為。而僅以《解讀》作為執(zhí)法依據(jù)，就對單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為暫不征土地增值稅，恐難承擔巨大的執(zhí)法風險。
四、亟待明確的幾項政策適用問題
現(xiàn)在，《財政部、國家稅務總局關于企業(yè)改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）的執(zhí)行期限（2015年1月1日至2017年12月31日）已屆滿，肯定將要發(fā)布相關后續(xù)接力文件，針對這幾年基層實務中執(zhí)行財稅〔2015〕5號文件出現(xiàn)的主要疑惑，建議對這幾年在具體實施財稅〔2015〕5號文件時，基層稅務機關與納稅人爭議較大的幾個問題（仍以該文件條款為例），在新出臺的文件中予以明確，以化解稅企爭議，解決征管需求，防范執(zhí)法風險：
1.建議對何謂“改制重組”予以界定。對財稅〔2015〕5號文件第四條所述“單位、個人在‘改制重組’時以國有土地、房屋進行投資”的“改制重組”所包含的具體情形，以全部正列舉而非“部分 等”的方式予以明確。
或者，對于單位、個人以國有土地、房屋作為非貨幣性資產(chǎn)，對外投資新設立公司或投資到其他公司的投資、聯(lián)營的，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業(yè)，能否適用財稅〔2015〕5號文件第四條所規(guī)定的暫不征收土地增值稅的優(yōu)惠政策予以明確。
2.建議對財稅〔2015〕5號文件第五條“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”的相關事項予以明確。
（1）財稅〔2015〕5號文件第二條涉及到“原企業(yè)”與“合并后的企業(yè)”。那么，對于原企業(yè)是房地產(chǎn)企業(yè)的不適用暫不征收土地增值稅的政策沒有歧義，但對于“合并后的企業(yè)”是房地產(chǎn)企業(yè)是否同樣不適用該項優(yōu)惠政策卻有爭議。如，一家非房地產(chǎn)企業(yè)以土地或房產(chǎn)與另外一家房地產(chǎn)企業(yè)合并為新的房地產(chǎn)企業(yè)，該非房地產(chǎn)企業(yè)將國有土地、房屋權屬轉移、變更到合并后的房地產(chǎn)企業(yè)，是否適用該項暫不征收土地增值稅的政策。
（2）財稅〔2015〕5號文件第一條涉及“改建前的企業(yè)”和“改建后的企業(yè)”，第三條涉及到“原企業(yè)”與“分立后的新企業(yè)”。那么，“改建后的企業(yè)”或“分立后的新企業(yè)”在一定時間（如1年）以后變更為房地產(chǎn)企業(yè)，其土地增值稅事項的處理問題。
（3）財稅〔2015〕5號文件第四條涉及到“投資方”和“被投資的企業(yè)”。那么，第五條所稱“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”是指“投資方”和“被投資的企業(yè)”中任何一方是房地產(chǎn)企業(yè)，還是僅指“投資方”是房地產(chǎn)企業(yè)。
3.建議明確：財稅〔2015〕5號文件第四條所稱的“在改制重組時”，究竟是指的投資方還是被投資方進行“改制重組”。即，是指投資方改制重組時將土地、房屋對外進行投資，還是為了被投資方改制重組的需要而將土地、房屋對改制重組的企業(yè)進行投資。
