過時的、劃分標準不科學的房地兩稅征稅范圍規定，造成征納雙方一直爭議不斷。各地稅務機關在制定報批具體征收范圍調整方案時，也是無所適從、莫衷一是。房地兩稅征稅范圍的確定，應選擇城鄉規劃作為劃分標準，法定依據是《中華人民共和國城鄉規劃法》。
現行征稅范圍政策梳理
我國自上世紀80年代開征房產稅、城鎮土地使用稅（以下簡稱房地兩稅），至今已近30年。根據《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》的規定，將“在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收”作為房地兩稅征稅范圍的規定，也一直沿用至今。
需要說明的是，在城市、縣城、建制鎮和工礦區的具體界定上，房地兩稅是有區別的。房產稅是依據財政部稅務總局1986年發布的《關于房產稅若干具體問題的解釋和暫行規定》進行明確的：城市是指經國務院批準設立的市，征稅范圍為市區、郊區和市轄縣縣城，不包括農村；縣城是指未設立建制鎮的縣人民政府所在地；建制鎮是指經省、自治區、直轄市人民政府批準設立的建制鎮，征稅范圍為鎮人民政府所在地，不包括所轄的行政村；工礦區是指工商業比較發達，人口比較集中，符合國務院規定的建制鎮標準，但尚未設立鎮建制的大中型工礦企業所在地，并規定開征房產稅的工礦區須經省、自治區、直轄市人民政府批準。
城鎮土地使用稅是依據國家稅務局1988年發布的《關于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規定》進行明確的，與房產稅相比有三個不同點：一是對縣城和工礦區解釋不同，都去掉了“未設立建制鎮”這一前置條件；二是涉及農村，即包括開征范圍內農村的集體土地；三是將城市劃分為大、中、小城市，具體以公安部門登記在冊的非農業正式戶口人數為依據，按照國務院頒布的《城市規劃條例》中規定的標準劃分。
房地兩稅具體征稅范圍的確定程序，依據《國家稅務總局關于調整房產稅和土地使用稅具體征稅范圍解釋規定的通知》（國稅發〔1999〕44號）規定，由各省、自治區、直轄市地稅局提出方案，經省、自治區、直轄市人民政府確定批準后執行，并報國家稅務總局備案。
征稅范圍劃定標準的沖突
現行房地兩稅在對“城市、縣城、建制鎮和工礦區”的劃分認定標準上存在四個方面的問題：
開征范圍不一致。通常“房”是依“地”而存的。而現行房地兩稅征稅范圍規定中，房產稅不涉及農村，而城鎮土地使用稅有涉及農村的情形，這樣就必然會出現“地”屬于征稅范圍、而地上的“房”不屬于征稅范圍這種不合理的現象。
征稅范圍劃定混合采用行政區劃和城鄉規劃兩個標準不科學。建制鎮是行政區劃上的概念，城市范圍及規模、縣城是城鄉規劃上的概念；而工礦區的劃分則既不是行政區劃上的、也不完全是城鄉規劃上的。行政區劃與城鄉規劃雖有重疊交叉的地方，但一般是處于不同時期的兩種狀態，前者是過去式，后者則是正在進行時或未來時。將這兩種標準混合作為房地兩稅征稅范圍劃分標準，造成征稅范圍經常處于不確定狀態。
相關因素發生變化，房地兩稅政策無法實時對接而造成征稅范圍的“真空”地帶與適用稅率無序變動。現行的征稅范圍確定標準中，有一些時時發生變化的內容，如“非農業正式戶口人數”，依此確定相應的城市規模及適用等級稅額，導致適用稅率的無序變化，就是這個指標本身，在人口流動加劇的今天，也已難擔準確說明城市規模之任；有的地域雖已屬于開征范圍或客觀上已不宜納入開征范圍，但由于具體征稅范圍須逐級上報至省級人民政府批準，如建制鎮的設立或工礦區的沒落甚至廢棄，在確定程序走完之前是無法實施征管或退出征管的。
確定房地兩稅征稅范圍的相關依據已發生變化。我國房地兩稅分別從1986年和1988年開征，當時適用的法律環境，行政區劃方面主要是《中華人民共和國憲法》，城市規劃方面是國務院的《城市規劃條例》（1984年）。而這過去的30年，是我國處于各方面都發生深刻變革的時期，就是《城市規劃條例》也經歷了兩次變革：1990年被《中華人民共和國城市規劃法》取代，2007年又被《中華人民共和國城鄉規劃法》所取代；《中華人民共和國憲法》更是有1988年、1993年、1999年、2004年四次修正案。在此情況下，房地兩稅征稅范圍政策早已處于無法定依據的境地。
這種過時的、劃分標準不科學的房地兩稅征稅范圍規定，隨著社會經濟的發展及城鎮化建設的加快，造成房地兩稅無論是在政策理解上，還是在實際征管中，征納雙方一直爭議不斷。就是各地稅務機關在制定報批具體征收范圍調整方案時，也是無所適從、莫衷一是。
對征稅范圍劃定標準的建議
筆者認為，房地兩稅征稅范圍劃定標準應綜合考慮以下四個方面的要求：一是確定的依據是法定的，有法可依、有章可循。二是房地兩稅征稅范圍要統一，“房”隨“地”而征稅或不征稅。三是征稅與不征稅界限明確且可操作。四是具體征稅范圍不會出現“真空”地帶。
筆者建議，房地兩稅征稅范圍的確定，應選擇城鄉規劃作為劃分標準，法定依據是《中華人民共和國城鄉規劃法》。該法的相關規定為此提供了充足的理由，亦可為未來房地產稅改革確定征稅范圍提供借鑒。該法規定，各級人民政府組織編制的城市總體規劃要履行嚴格的審批程序。這種按科學的法定程序編制實施的城鄉規劃在房地兩稅政策中采用，不僅體現了稅收的權威性和嚴肅性，而且還能避免城鎮范圍變化后，稅收政策上又要走征收范圍調整審批流程，使稅收政策保持相對穩定。
房地兩稅政策采用城鄉規劃組織編制機關及時公布的經依法批準的城鄉規劃，有利于保障納稅人的知情權，使納稅人在謀劃生產經營活動場所選址、籌劃自建還是租賃時，在涉及房地兩稅方面有明確的決策依據。
依法制定并公布的城市規劃和鎮規劃有明確的“空間布局”，地域界址清晰。同時，未來的城鎮建設與發展均必須在城鎮總體規劃范圍內實施，無論是對現有的還是新增的“房”與“地”，都將杜絕征納雙方因是否屬于房地兩稅征稅范圍而引發的爭議。
作者單位：湖南省湘鄉市地稅局 |
