中國注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)關(guān)于《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案[征求意見稿]》修改建議及說明
國務(wù)院法制辦公室：
按照《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于<中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)>公開征求意見的通知》的相關(guān)要求，中國注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)于近期組織全行業(yè)從業(yè)人員對(duì)《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱征求意見稿)進(jìn)行了深入研究。在廣泛聽取稅務(wù)師事務(wù)所、注冊(cè)稅務(wù)師以及財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見基礎(chǔ)上，我會(huì)擬定了對(duì)征求意見稿的修改建議(附后)，現(xiàn)說明如下：
第一，征求意見稿中應(yīng)確立稅務(wù)代理人的法律地位。稅務(wù)代理人在促進(jìn)納稅人依法誠信納稅、維護(hù)其合法權(quán)益，完善現(xiàn)代化稅收征管體系、維護(hù)國家稅收利益，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮著不可替代的作用，應(yīng)成為現(xiàn)代稅收征管體系中不可或缺的重要力量之一。
(一)確立稅務(wù)代理人的法律地位有利于促進(jìn)納稅人權(quán)力體系的完善。納稅人、扣繳義務(wù)人委托稅務(wù)代理人辦理稅務(wù)事宜，可以幫助其實(shí)現(xiàn)依法誠信納稅，并維護(hù)其合法權(quán)益，應(yīng)作為其一項(xiàng)重要權(quán)利。我國除18個(gè)稅種的稅收法律法規(guī)外，每年僅財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布的政策性公告和文件就超過200份，成為世界上稅法體系較為復(fù)雜的國家之一，僅憑納稅人自身難以正確理解和掌握。目前，我國企業(yè)納稅人已突破4,000萬，自然人納稅人隨著個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅制度的改革也將大幅增加。尤其是個(gè)人所得稅如果改為綜合與分類相結(jié)合的稅制，如果按照美國3.1億人口有1.4億個(gè)人所得稅納稅人的比例計(jì)算，我國僅7億城市人口就將有3.1億自然人成為個(gè)人所得稅納稅人；按照美國1.4億自然人納稅人有100萬稅務(wù)代理人服務(wù)推算，我國3.1億自然人納稅人，至少將要有200萬稅務(wù)代理人。目前我國專門從事稅務(wù)代理的注冊(cè)稅務(wù)師行業(yè)僅有10萬多人，發(fā)展空間巨大。
(二)確立稅務(wù)代理人的法律地位可以促進(jìn)現(xiàn)代化征管體系的完善。1994年，稅務(wù)總局就曾根據(jù)國際通行作法，提出了“申報(bào)、代理、稽查”三位一體的征管新模式。這次征管法修訂，充分借鑒了發(fā)達(dá)國家稅收征管現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)，完善了以納稅人自主申報(bào)為基礎(chǔ)的征管程序，其中稅務(wù)代理人就是重要組成部分；它不僅能夠幫助納稅人依法納稅，同時(shí)也可以協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)提高征管質(zhì)效、堵塞征管漏洞，實(shí)現(xiàn)依法征稅。
(三)確立稅務(wù)代理人的法律地位有利于促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。在國家現(xiàn)代化治理體系中，除了要繼續(xù)發(fā)揮政府、企業(yè)的作用外，要著重強(qiáng)化社會(huì)組織的作用。為此，國務(wù)院去年以來，出臺(tái)了一系列文件多次提到要發(fā)揮務(wù)師事務(wù)所等市場(chǎng)專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督職能。如，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》(國發(fā)[2014]20號(hào))提出“發(fā)揮市場(chǎng)專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用。支持會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等依法對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)、納稅情況、資本驗(yàn)資、交易行為等真實(shí)性合法性進(jìn)行鑒證。”《企業(yè)信息公示暫行條例》(國務(wù)院令第654號(hào))規(guī)定“工商行政管理部門抽查企業(yè)公示的信息，可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，并依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結(jié)果或者專業(yè)機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)結(jié)論。”《中華人民共和國外國投資法[草案征求意見稿]》第一百三十四條指出“根據(jù)檢查需要，外國投資主管部門可委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)提供驗(yàn)資、審計(jì)、鑒證、咨詢等專業(yè)服務(wù)。”可見，國家相關(guān)法律法規(guī)已明確了務(wù)師事務(wù)所等市場(chǎng)專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用，需要進(jìn)一步在征管法征求意見稿中給予明確。
(四)確立稅務(wù)代理人的法律地位有利于與國際通行做法接軌。日本稅理士是世界上最早創(chuàng)立的稅務(wù)代理制度，并且在實(shí)踐形成了較為完善的《稅理士法》，使納稅人能夠通過稅理士與稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)人員公平對(duì)話，形成了納稅人、稅理士、稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利制約機(jī)制。韓國稅務(wù)士法要求納稅人申報(bào)所得稅時(shí)必須提交經(jīng)稅務(wù)士編制、簽章的稅務(wù)調(diào)整計(jì)算書，并給予免除稅務(wù)調(diào)查和延期申報(bào)等優(yōu)惠措施，如不附上稅務(wù)士編制的外部調(diào)整計(jì)算表并進(jìn)行申報(bào)，應(yīng)對(duì)其課征“無申報(bào)加稅”。美國現(xiàn)有5700萬企業(yè)納稅人、1.4億個(gè)人納稅人，僅有8.8萬聯(lián)邦稅務(wù)人員，卻有100萬稅務(wù)代理人員，并且根據(jù)美國聯(lián)邦稅收法典的授權(quán)，財(cái)政部230號(hào)公告明確規(guī)定了對(duì)稅務(wù)代理人的注冊(cè)登記和執(zhí)業(yè)管理。國際上充分發(fā)揮涉稅專業(yè)服務(wù)組織作用的法律和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
目前，我國從事稅務(wù)代理的機(jī)構(gòu)包括稅務(wù)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所等，其中，又以稅務(wù)師事務(wù)所為主。經(jīng)過近30年的發(fā)展，截至2014年底，我國已有注冊(cè)稅務(wù)師120,714人，稅務(wù)師事務(wù)所5,422家，包括4.2萬執(zhí)業(yè)注冊(cè)稅務(wù)師在內(nèi)的從業(yè)人員突破11萬人，全行業(yè)經(jīng)營收入超過140億元，已發(fā)展成為繼律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師之后我國第三大經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)行業(yè)。考慮到會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所的法律地位已分別在專門法律中得以明確，建議征管法征求意見稿中對(duì)注冊(cè)稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所從事稅務(wù)代理的法律地位予以明確，使其在開展上述國務(wù)院相關(guān)法律法規(guī)中已明確規(guī)定的稅務(wù)事宜更具有法律效力。
第二，征求意見稿中應(yīng)明確稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)作為稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的法定業(yè)務(wù)。
(一)從主體關(guān)系看，稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)具有認(rèn)定、證明的法律屬性，涉及三方關(guān)系。按照《民法通則》的規(guī)定，代理是按照被代理人的委托行使代理權(quán)，體現(xiàn)的是被代理人的意愿，反映的是代理人和被代理人的兩方關(guān)系。《營改增試點(diǎn)實(shí)施辦法》[財(cái)稅字106號(hào)(2013)]對(duì)鑒證服務(wù)賦予的定義是：具有專業(yè)資質(zhì)的單位，為委托方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及有關(guān)資料進(jìn)行鑒證，發(fā)表具有證明力的意見的業(yè)務(wù)活動(dòng)。稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)是指具有資質(zhì)的稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)以獨(dú)立第三方的立場(chǎng)、公正地對(duì)涉稅事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)鑒定和證明，涉及到納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等三方關(guān)系。這也是將稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)作為稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)法定業(yè)務(wù)予以明確的重要理由。
(二)從職能作用看，稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)涉及三個(gè)安全，應(yīng)該設(shè)置行政許可。由于稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)是依法對(duì)納稅人納稅情況的真實(shí)性、合法性進(jìn)行鑒證，其結(jié)果直接影響到國家稅收利益和納稅人合法權(quán)益，因此符合行政許可法關(guān)于涉及國家安全、公共安全和公民財(cái)產(chǎn)安全可以設(shè)定行政許可的規(guī)定。
(三)從監(jiān)管方式看，稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)難以通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)保證其質(zhì)量，必須加強(qiáng)行政監(jiān)管。稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)的質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般的稅務(wù)代理服務(wù)，不能僅用納稅人滿意來衡量，而應(yīng)該以是否符合稅法作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，如果僅靠市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律等方式來監(jiān)督其質(zhì)量，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象；有必要通過嚴(yán)格的行政監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。為了便于對(duì)稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)設(shè)置行政許可和實(shí)現(xiàn)有效的行政監(jiān)管，建議將這類業(yè)務(wù)僅賦予有資質(zhì)的稅務(wù)師事務(wù)所等稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是所有稅務(wù)代理人。
綜上所述，我們建議通過對(duì)征求意見稿相關(guān)條款的修訂，確立稅務(wù)代理人的法律地位，并將稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)作為稅務(wù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的法定業(yè)務(wù)。為此，我會(huì)針對(duì)征求意見稿第十一條、第十二條、第十三條、第三十六條和第一百三十三條提出修改建議，并建議新增第一百二十六條作為第九章“法律責(zé)任”的最后條款。(詳見附件)
以上修改建議請(qǐng)予考慮。如有需要，請(qǐng)隨時(shí)與我會(huì)溝通。
聯(lián)系人：劉璐
電話：(010)68413988-8307 13611200164
附件：《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》修改建議
中國注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)
2015年2月2日
