十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，將“完善稅收制度”作為單獨條目列出，并以233字的篇幅進行專門闡述。這樣的做法，在過去歷屆三中全會通過的決定文件中都是沒有的。十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出了建立分稅制，在稅制改革方面具有重大轉(zhuǎn)折點意義，但在該文件中，稅制改革只是與財政體制改革合并在一個條目中加以論述。由此，足見稅制改革在未來幾年中國經(jīng)濟改革中的重要地位。
在233字的闡述中，共列舉了10條稅制改革的具體舉措。如：推進增值稅改革、調(diào)整消費稅征收范圍、加快資源稅改革等。粗看起來，這些提法好像只是對以前一直熱議的或正在進行的一些改革的總結(jié)和歸納，并沒有多大新意。但如果拉長觀察周期，將此次《決定》中有關(guān)稅制改革的表述與我國一直以來的稅制改革實踐進行對比，則會發(fā)現(xiàn)，我國的稅制改革已經(jīng)出現(xiàn)了兩個新動向。
第一個新動向：“結(jié)構(gòu)性減稅”的內(nèi)涵變化
《決定》中把“穩(wěn)定稅負”作為未來我國“建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的改革要點，這無疑是一個市場意料之外的新提法、新思路。何為“穩(wěn)定稅負”？我們該如何理解？這需要再說說近些年來我們一直倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)性減稅”政策。
從2004年開始，“減稅”一直是我國稅制改革的努力方向，特別是在2008年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上首次提出了“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞。“結(jié)構(gòu)性減稅”被視為在應(yīng)對世界經(jīng)濟危機的大背景下，我國優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、服務(wù)于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新戰(zhàn)略。
什么是“結(jié)構(gòu)性減稅”？大家一致認可的內(nèi)涵大致包括兩方面。一是有“減”有“增”，在稅制結(jié)構(gòu)上要進行適當(dāng)調(diào)整。大方向是：提高直接稅比重，降低間接稅比重；創(chuàng)新集約型的經(jīng)濟行為要減稅，而粗放資源消耗型的經(jīng)濟行為要增稅。二是有“減”有“增”，落腳點在“減”，這是“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的精髓，意在從總量上削減實際稅負水平。換句話說，“結(jié)構(gòu)性減稅”有別于稅負水平維持不變的有增有減的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整，其追求的目標(biāo)應(yīng)該是納稅人實質(zhì)稅負水平的適當(dāng)下降。總之，雖然“結(jié)構(gòu)性減稅”不同于“全面減稅”，但其核心思想應(yīng)該還是減稅，只是減稅規(guī)模大小不同而已。
那么，怎么看“穩(wěn)定稅負”呢？從字面上看，“穩(wěn)定稅負”就是政府不給企業(yè)和老百姓加稅，但也不會減稅，從宏觀上看，就是維持現(xiàn)有的宏觀稅負不變，既不提高也不降低。道理很淺顯，但這顯然與我們一直說的“結(jié)構(gòu)性減稅”大方向有出入。再看《決定》全文，發(fā)現(xiàn)此次對“結(jié)構(gòu)性減稅”只字未提，其背后的蘊義就是中國的稅制改革方向確實發(fā)生了轉(zhuǎn)變。
學(xué)界和市場一直認為，全面減稅既符合充分利用稅收政策調(diào)整我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的政策目的，也符合英國經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯的需求刺激理論，即經(jīng)濟繁榮時多征稅，經(jīng)濟衰退時少征稅。故而，全面減稅理應(yīng)是今后一段時期促進中國經(jīng)濟企穩(wěn)回升的有效手段。在中國經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的大背景下，全面減稅早已是市場對十八屆三中全會的美好預(yù)期，而“穩(wěn)定稅負”的新提法與此期望無疑有差距。減稅和減支是硬幣的兩面，如今中央要“穩(wěn)定稅負”，說明政府從總量上削減財政支出的意愿并不強。由此看來，從今往后，我們需要對“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的真實內(nèi)涵重新進行詮釋。即：以前提的“結(jié)構(gòu)性減稅”意在減稅，而今后提的“結(jié)構(gòu)性減稅”意在不讓稅負上升過快，以及重點進行稅制結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。
結(jié)合10條具體稅制改革舉措來看，今后減稅的方向在于：一是繼續(xù)推進“營業(yè)稅改增值稅”，以減少服務(wù)業(yè)的重復(fù)征稅，每年的減稅額大致在1000億元左右，這一工作全部完成后，再適當(dāng)簡化并調(diào)低增值稅稅率；二是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，降低中低收入家庭的實際稅負。今后的增稅方向在于：消費稅征收范圍擴大，適時征收房地產(chǎn)稅，提高資源稅稅率，開征環(huán)境保護稅，清理各種稅收優(yōu)惠政策。這一稅制改革方向的轉(zhuǎn)變，對企業(yè)主的現(xiàn)實意義在于：在經(jīng)濟形勢異常復(fù)雜而困難的當(dāng)下，不能再傻傻等待“全面減稅”甘霖的澆灌，而是要有“過苦日子”的準(zhǔn)備，更要有“潛心修煉內(nèi)功”的打算。
第二個新動向：“稅收法定原則”被納入軌道
稅收法定原則起源于中世紀(jì)時期的英國，是指由立法者決定全部稅收問題(包括稅種、稅收要素和征稅程序的設(shè)定)的稅法基本原則，即如果沒有相應(yīng)法律作前提，那么國家不能征稅，公民也沒有納稅的義務(wù)。但是，在稅制法典化方面，我國的確一直做得不太好。在我國18個稅種中，只有3個通過人大立法。這3個稅種是個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅。其他15個稅種，包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅等主要稅種，都是依據(jù)國務(wù)院制定的條例開征的。
當(dāng)初這么做的主要考慮是，中國正處于加速改革期，以條例的形式征稅，有利于“邊干邊改”，待條件成熟、稅制穩(wěn)定后，再以立法形式確認。但是，征稅畢竟是政府利用公共權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)的一種強制性剝奪，加之公眾對不斷增加的稅負已經(jīng)開始表示不滿，所以近些年來輿論對于人大收回稅收立法權(quán)的呼吁一直不斷。此次《決定》將財稅體制改革上升到“國家治理”的高度，提出“必須完善立法”、“加快房地產(chǎn)稅立法”、“稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定”等，顯然是回應(yīng)了公眾對征稅合法性、公平性的訴求。
重新強調(diào)“稅收法定”，對下一步的稅制改革會產(chǎn)生哪些影響呢？筆者以為，大致可以做出如下三個判斷：
第一，房產(chǎn)稅改革進程會放緩。自2011年起，上海和重慶開始對個人住房征收房產(chǎn)稅，隨后杭州、深圳等城市也陸續(xù)傳出要開征房產(chǎn)稅的消息，但最后都不了了之。躊躇不前的原因是，大家對房產(chǎn)稅開征的目的、法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)和實施的可行性爭議較大。但自2012年下半年開始的新一輪房價跳漲，讓“擱置爭議，先試再改”的房產(chǎn)稅改革思路逐漸占據(jù)上風(fēng)，筆者在今年5月也曾專門撰寫《房產(chǎn)稅政策或?qū)⒓铀俪雠_》一文，預(yù)測房產(chǎn)稅試點或許會很快擴圍。現(xiàn)在看來，這種預(yù)測肯定落空了。《決定》指出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，這里的意思是，先立法再開征。雖然開征房地產(chǎn)稅的大方向已明確，但“適時”到底是何時，顯然是個誰也說不清楚的未知數(shù)。
第二，前期熱議的資本利得稅、遺產(chǎn)稅在2020年前不會提上議程。9月份，坊間曾傳言說征收遺產(chǎn)稅已經(jīng)被寫入十八屆三中全會文件草稿，而且有很多專家出來闡述其開征的必要性。但事實是，《決定》對此只字未提。筆者估計，一是這與中央“穩(wěn)定稅負”的大方向相悖，二是這與“稅收法定”的原則不符，立法還八字沒一撇，開征當(dāng)然就更無從談起。
第三，各類地方性質(zhì)的稅收優(yōu)惠政策將會被逐步清理。在今年6月審計署發(fā)布的2012年度審計報告中不難看到，“有的地方政府違規(guī)出臺招商引資優(yōu)惠政策或用財政資金補貼競爭性企業(yè)，18個省至2012年底仍在執(zhí)行的自定財稅優(yōu)惠文件有760多份，近兩年違規(guī)向企業(yè)減免或返還稅費371.31億元”，而且有些地方還是“屢審屢犯”。為什么？就是因為在稅收制度缺乏法定原則的情形下，地方政府出于招商引資的考慮而濫用稅收優(yōu)惠政策。因此，《決定》中明確指出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。”
說到此，筆者想起前段時期媒體上關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的報道。依據(jù)國際經(jīng)驗，國際自由貿(mào)易園區(qū)普遍采用具有競爭力的特殊稅收優(yōu)惠，比如實施比區(qū)域外更低的稅率，或在重點領(lǐng)域?qū)嵤└觾?yōu)惠的稅率。但一度流傳的“上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)，企業(yè)所得稅稅率由原來的25%下降到15%”的說法，只停留于傳言層面，最終沒有實行，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)仍和自貿(mào)區(qū)外企業(yè)一樣，要按25%的稅率上繳所得稅。如果明白了上述“穩(wěn)定稅負”和“稅收法定”的新轉(zhuǎn)變，相信我們對相關(guān)的報道就會有更好的理解了。 |
