司法部副部長劉炤介紹全面推行行政規范性文件合法性審核機制有關情況并答記者問
[國新辦新聞局局長、新聞發言人胡凱紅]女士們、先生們，大家上午好。歡迎大家出席國務院新聞辦舉辦的國務院政策例行吹風會。12月4日國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，今天這個意見正式對外公布，為了幫助更好地了解相關情況，今天我們很高興地請到司法部副部長劉炤先生，請他向大家介紹有關情況，并回答大家提問。出席今天吹風會的還有司法部行政執法協調監督局局長趙振華先生。
下面先請劉副部長作介紹。
[司法部副部長劉炤]各位記者朋友，大家上午好。非常感謝各位的關心和支持，2018年12月4日國務院印發了《關于全面推行行政規范性文件合法性審查機制的指導意見》，今天向大家介紹國務院出臺《指導意見》的相關情況。《指導意見》是貫徹落實中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定和中共中央國務院法治政府建設實施綱要有關要求的重要舉措。這是第一次從國家層面對行政規范性文件合法性審核機制的主體、范圍、程序、職責、責任等做出全面系統的規定。這個文件和國務院辦公廳今年5月印發的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，這兩個文件共同構成了確保行政規范性文件合法有效的一個基礎性制度。制發規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式和手段，確保規范性文件合法有效，直接關系到行政執法行為是不是合法，直接關系到企業事業組織和老百姓的切身利益，事關政府的形象、事關法治政府的建設。
[劉炤]全面推行規范性文件合法性審核的機制是推進依法行政、建設法治政府的必然要求，有利于維護國家法治的統一、政令的統一；有利于從源頭上防止違法文件出臺，促進行政機關嚴格規范公正文明執法；有利于保障人民群眾的合法權益。2015年11月，根據中央深改辦的任務分工，原國務院法制辦印發了《完善規范性文件合法性審查機制的試點工作方案》，按照試點方案選擇了17個部門和地方進行試點，各個試點單位認真地組織實施、健全了工作制度、創新了工作機制，建立了符合自身特點的合法性審核制度。試點工作為在全國全面推開這項制度奠定了堅實的基礎。試點工作結束以后，我們及時總結試點經驗，組織專門力量研究重點難點問題，通過不同的方式廣泛聽取意見，在這個基礎上，我們啟動了指導意見稿的起草工作。今年11月，中央全面深化改革委員會審議通過了這個《指導意見》，國務院辦公廳12月4日正式印發。《指導意見》有四部分：
[劉炤]第一部分，總體要求。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院有關決策部署，全面推行規范性文件合法性審核機制，維護國家的法治統一、尊嚴和權威，加快建設法治政府，提高政府的治理能力。總體目標是進一步明確規范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責和責任。建立程序完備，權責一致，相互銜接，運行高效的合法性審核機制，確保所有規范性文件經過合法性審核，保證規范性文件合法有效。第二部分，嚴格落實工作措施。針對目前合法性審核機制存在的范圍不清、標準不統一、程序不健全、責任不到位等問題，《指導意見》從明確審核范圍、確定審核主體、規范審核程序、明確審核職責、強化審核責任等五個方面，對建立健全規范性文件合法性審核機制的具體內容作了規定。
[劉炤]第三部分，健全審核工作機制。為充分發揮社會力量和信息技術的重要作用，《指導意見》從完善審核工作方式，發揮審核信息管理平臺作用兩個方面對創新審核方式、發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家的利用，利用大數據技術和資源等方面的內容作了規定。第四部分，加大組織保障力度。《指導意見》主要從加強組織領導、注重能力建設、強化指導監督三個方面，明確要求各地區各部門要加強對規范性文件合法性審核機制建設工作的領導，建立健全工作機制，加強審核工作機構和隊伍建設，健全考核評價體系，強化監督檢查指導。我就先介紹這些內容，接下來歡迎大家提問。謝謝。
[胡凱紅]下面開始提問，提問前請通報所代表的新聞機構。
[中央廣播電視總臺央視記者]我們想了解的是，這次國務院為什么專門出臺“完善規范性文件合法性審查機制”的專門《指導意見》？
[劉炤]行政規范性文件，也就是大家所理解的紅頭文件，是行政機關開展行政執法活動的重要依據，規范性文件發布之后覆蓋行政管理的各個領域，所以規范性文件是不是合法有效直接關系到政府能不能依法行政，直接關系到政府的形象，也直接關系到老百姓的合法權益。近年來，隨著法治政府建設的加快推進，各地區各部門對規范性文件合法性審核工作越來越重視，也取得了一定成效。但同時在推進合法性審核工作機制方面也有一些問題。
[劉炤]比如有的對完善審核機制的重要作用認識還不到位，有的對文件制定主體和范圍也不明確，有的審核程序不規范、審核標準也不統一，有的審核工作銜接機制也不嚴密，還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴重制約了合法性審核機制作用的發揮，導致實踐中經常會出現一些違法文件，有些文件還很“奇葩”，公眾對這些事反映非常強烈。所以《指導意見》堅持問題導向，提出了建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制的總體目標，并從明確審核范圍、確定審核主體、規范審核程序、明確審核職責、強化審核責任五個方面，對建立健全規范性文件合法性審核機制的內容都作出了比較具體的規定。目的是在有效地解決誰來審、審什么、怎么審的問題。謝謝。
[中國日報記者]劉副部長，剛才您提到5月國辦發的通知，其中有一點是要求各個部門嚴格按照法定權限履職，請問司法部和相關部門如何落實嚴禁越權發文的要求？
[司法部行政執法協調監督局局長趙振華]針對越權發文的問題，今年5月國務院辦公廳發的《通知》中作了規定，結合這次國務院發的這個文件，司法部和相關部門在推行這項制度的時候，將推動地方和部門在四個環節進行把關，予以規范。第一，文件起草環節。規范性文件作為紅頭文件，是除了行政機關制定行政法規規章之外，涉及老百姓權利義務最多的一種文件，所以起草環節就要求堅持誰起草誰審核的原則。這個文件可能是政府發，但是部門起草，那就要求起草部門在具體工作中首先要進行審查。為了保障誰能制定文件，《指導意見》里規定要制定規范性文件制定主體的清單，也就是誰能制定、誰不能制定。因此，在這個時候就明確規定在文件起草部門審核的時候，就要看本部門有沒有權力發文件，同時明確規定不得以內設機構的名義對外發文，要發文就以部門名義。在文件起草階段對主體、內容都做一個把關。
[趙振華]第二，合法性審核環節。在政府或者部門發文之前，通過合法性審核的環節，保障在最后簽發前不存在違法問題。《指導意見》在這些程序上作了明確規定，明確講這道程序是個法定環節，必須要進行審核的。規定不得以征求意見、會簽、參加會議的方式代替審核。審核機構未嚴格履行審核職責導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，要依紀依法追究責任。第三，文件發布以后的事后備案環節。要求制定機關發布以后向上級機關進行備案，比如部門發布的文件，向本級政府備案。縣級政府文件發完以后要向市級政府備案，通過備案機構對文件進行審核，如果發現問題及時糾正，該撤銷的撤銷、該修改的修改。
[趙振華]第四，老百姓發現你這個文件出現違法問題，侵犯老百姓利益了，按照行政復議法的規定，在告具體行政行為的時候，可以一并就處罰規定引用的文件依據，一并提出審查建議，復議機關在審查的時候發現文件有問題，他有權力糾正的馬上就糾正，沒權力糾正的轉有權機關處理另外，到人民法院提起行政訴訟的時候，法院也對這個行為引用依據是不是合法，對這個文件進行審查。法院對政府的文件沒有直接撤銷權，可以向有關政府提出糾正建議。因此復議和訴訟環節，有關發文單位，收到這種建議以后，該糾正的要馬上糾正。從以上四個環節可以解決亂發文、越權發文的問題。
[光明日報記者]為有效解決行政規范性文件合法性問題，請問這次的《指導意見》對審核內容和標準是怎么規定的？
[劉炤]為了解決合法性審核標準不統一、職責不清晰、責任不到位的問題，《指導意見》對合法性審核的內容和標準作了很多規定。主要是七個方面：第一，要審核制定文件的主體是不是合法。第二，要審核這個文件是否存在超越制定機關法定職權。第三，要審核這個文件的內容是不是符合憲法、法律法規規章和國家政策的規定。第四，要審核是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等等方面的事項。第五，要審核文件是否存在在沒有法律、沒有法規依據的情況下作出了減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加老百姓義務的情況。第六，要審核是否存在沒有法律法規的依據作出增加本單位的權力或者減少本單位法定職責的情況。第七，是否違反了規范性文件制定的程序。
[劉炤]《指導意見》主要從以上七個方面對文件進行審核。同時還要求審核的機構根據不同情形，這個文件要作一個結論，結論就是這個文件是合法、不合法還是應當予以修改。起草單位應當根據合法性審核意見對規范性文件做必要修改或者補充，在特別情況下，如果起草部門沒有完全采納合法性審核意見，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據，為什么沒有采納合法性審核的意見。
[經濟日報記者]這次試點當中發現了哪些具體集中的問題，針對這些問題的具體措施，下一步怎么做？
[趙振華]試點地方普遍反映幾個難題，也是這次制定《指導意見》的時候重點關注的點，這些問題不解決的話，確實在實際推行當中會有一些問題。我們大概梳理了一下：第一個難題，政府部門對規范性文件的范圍認識還不太一樣，就是什么是規范性文件，哪些算、哪些不算、哪些進入合法性審查機制，認識不統一。對這個問題，今年5月國務院辦公廳印發的文件里對規范性文件下了一個定義：行政機關包括政府和部門制定的除了法規規章之外，涉及到老百姓切身利益，在一定時間、一定時期執行的，不是針對某個人、某件事的具體行為，是共性的、普遍遵守的文件。為了防止把有些不是規范性文件也列進來，這次《指導意見》中對于行政機關內部的文件、工作層面的文件，還有不涉及老百姓直接利益的文件就排除掉了，比如工作會議、工作方案、請示報告、人事任免等內部的這些工作就不作為規范性文件。
[趙振華]第二個難題，大家普遍反映審核內容和標準尺度上如何把握有一定的難度。因此《指導意見》中專門就審核的內容和標準作了明確規定。剛才劉副部長講了七個方面，具體審核的時候，這七個方面怎么把握，每個文件涉及到的上位法不一樣，地方制定的文件情況還涉及地方性法規和規章，所以要根據不同情況細化標準。下一步推行的時候，要求地方和部門根據這七個方面的內容進一步細化具體標準。第三個難題，審核力量普遍比較薄弱。過去在地方，大部分是地方的法制部門在做，市縣兩級人很少，審查的人員普遍不足，還有些部門干脆就沒有法制機構，所以這方面力量一直比較弱，《指導意見》里明確要求各地方要配齊配強審核工作力量。在這次機構改革過程中，我們也將推動地方部門加強合法性審查機構的力量配備，實現審核人員的正規化、專業化、職業化。即使這樣還有不足的地方，所以我們還增加了發揮社會力量和專家力量共同審核的要求，發揮法律顧問、公職律師和專家的作用，還要發揮信息手段提高信息化水平，通過信息化可以減少一些日常的輔助工作。
[趙振華]第四個難題，總體上看一些地方領導對這件事重視還不夠，有些領導認為搞合法性審核那么復雜，還要很長時間，就把它作為一般公文對待，這樣很多該審的沒有審、該把關的沒有把關。在這個方面，我們在《指導意見》中強調各地區各部門主要負責同志作為合法性審核工作的第一責任人，具體工作由哪個部門負責不管，但是出臺的文件出問題了，單位的一把手負責，這是明確第一責任。規定凡是屬于規范性文件都要納入合法性審查范圍，未經審核或者審核不合法的不得提交審議、集體討論、領導不得簽發。下一步具體跟蹤督促檢查過程中，對確實在實踐中出現大量文件違法、造成不良影響的，我們將依照法律規定轉請有權機關進行處理。主要是以上這四個方面。
[中國新聞社記者]司法部在貫徹落實《指導意見》方面有哪些具體措施？
[趙振華]《指導意見》明確司法部負責組織協調統籌推進督促指導本《意見》的貫徹落實，除了宣傳貫徹，比如答記者問、專家解讀，讓社會和地方了解情況之外，我們還采取以下五個方面工作進一步落實《指導意見》的要求。
[趙振華]第一，督促地方部門抓緊研究部署貫徹《指導意見》的具體實施意見。對照《指導意見》里面的要求，健全工作制度、細化具體措施、明確工作分工、確保責任到位，層層得到落實。特別是在地方省市縣甚至到鄉鎮層層都有具體措施，確保行政機關頒發的所有規范性文件都納入到審核范疇。
[趙振華]第二，召開工作推進會。試點過程中很多地方和部門探索了很多好經驗、做法，有很多鮮活例子，效果也非常好。我們準備適當的時候召開全國層面的工作推介會，讓這些做得好的單位、一些有創新做法的單位現身說法、現場演示，有些案例給大家參考借鑒。
[趙振華]第三，開展業務培訓。考慮到審核工作各地方的情況不一樣，七個方面也比較嚴格，怎么在工作中把握，各地方可能有差異，所以對具體工作人員要進行專業的業務培訓，使他們審核當中把握統一的標準。
[趙振華]第四，加強工作指導。下一步推進過程中，我們及時跟蹤各部門各地方的推進是否落到實處，主要是貫徹落實當中可能碰到一些困難或者發生共性問題，我們及時進行研究，在這個基礎上制定工作規則、工作指引，指導地方把工作做扎實。
[趙振華]第五，開展專項工作督查。下一步，我們將全面推行規范性文件核查審查機制建設列入2019年法治政府建設督查的重要內容。通過督查看地方的落實情況、進展情況，對于一些地方工作開展不力的及時督促整改，對工作比較扎實、成效比較顯著的，要采取適當的方式進行表揚和激勵。
[趙振華]通過這五個方面，把國務院這個文件落實得更好，取得實效。
[胡凱紅]今天的吹風會到此結束，謝謝劉副部長，謝謝趙局長，謝謝各位。
