受訪者：施正文中國政法大學財稅法研究中心主任多次參與《稅收征管法》的修訂討論工作
6月7日，國務院法制辦公布了由國家稅務總局起草的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》。現行《稅收征管法》于1993年1月1日起正式實施，1995年和2001年進行了兩次修訂，這次是第三次修訂。由于此前兩次修訂始終沒有涉及“涉稅信息共享”的內容，稅務機關只能通過稅務登記、納稅申報等間接手段獲取信息，缺乏直接獲取涉稅信息的授權和手段。此次修訂，最受關注的“涉稅信息共享”能否有望啟動？
涉稅信息難共享，是因為涉及利益調整
青評論：《稅收征管法》修訂為何很重要？
施正文：《稅收征管法》好像只是關于征稅的事，但它卻是涉及每一個人最關心、最實際的財產問題。稅收是對公民最根本的財產權的“合法”剝奪，事關每個人實實在在的切身利益。“無恒產，則無恒心”。如果一個人連飯都吃不飽，如何行使其他人權？所以財產權不僅是生存權的基礎，也是實現人格權、政治權利的保障。財稅法在本質上就是財產法，這次《稅收征管法》的修改也是我國財產法的重要變革。而稅收是用來提供公共服務的，事關民生問題，這又要求我們推進政府治理，建設服務型政府，希望我們全社會對此進行廣泛的討論。
青評論：這次是《稅收征管法》的第三次修訂了，從2008年啟動到現在持續了5年，據報道，《稅收征管法》修改二十易其稿，并先后多次就修改稿內容征求各地稅務機關的意見。為何這么“麻煩”？有什么阻力嗎？是否因為涉稅信息共享牽扯到官員財產公開，因而受阻？
施正文：的確與官員財產公開有一定關系，實際上涉稅信息，就是公民、官員和法人的財產信息。因為征稅時，必然要查清個人和企業的收入信息、支出信息、財產信息……這些信息，囊括了我們公民、法人所有的財產信息。搞廉政建設、官員財產申報等等，從根本上說，都離不開稅收征管信息的支撐。
就以現在的房產稅改革為例，在推行住房信息聯網方面就遇到了一些障礙。實際上，住房信息是最容易做到全國聯網的。房子的信息你能瞞得掉嗎？房子是不動產，是無法移動的，每人有多少套房子，這些信息全在政府那里，不就在住建部門、房管部門嗎？
青評論：可是，現在城市住房信息還未實現全國聯網。
施正文：其實，現在并不是技術上達不到聯網，而是有些人根本不想聯網。住房信息一旦聯網，損害最大的是誰？是有多套房、高檔房的人。什么樣的人有多套房？一類是富人，一類是官員。權錢交易的存在，使這兩類人中部分擁有多套房產。
住房信息聯網之后，特別是在銀行的存款和資金信息聯網和共享之后，對某些人來說會出現兩種風險。
第一，腐敗案發風險。如果這些信息提供給紀檢監察部門，擁有多套住房和巨額存款的官員可能面臨反腐倡廉的風險。我國刑法中有巨額財產來源不明罪，搞不好，官員就會鋃鐺入獄，這些人自然不希望涉稅信息聯網。
第二，逃漏稅被查風險。一旦政府知道你的收入、住房和其他涉稅信息，就很難再逃稅了。現在之所以逃漏稅大量存在，很重要的原因是稅務機關不掌握納稅人的涉稅信息，特別是個人的涉稅信息。我國將來要提升個人所得稅、房產稅、甚至開征遺產稅等直接稅的比重，個人將成為主要的納稅人，人們的稅痛感會更強，隨著打擊逃稅手段的增強，逃稅的風險也更大。
可以說，《稅收征管法》的修訂涉及社會各個階層，特別是強勢利益集團，因為觸及到他們實實在在的利益，阻力、難度將是史無前例的，這正是當前我們必須面對的一項攻堅克難的改革。
不提供涉稅信息，應承擔法律責任
青評論：涉稅信息一般在哪些部門？
施正文：涉稅信息一部分在銀行，還有一些涉稅信息是在不同的政府部門。比如說，個人不動產信息在房管部門，企業不動產信息在工商部門，證券信息在證券監管部門。此外，海關也掌握了一些，公安也掌握了一些，國土資源部門等都會掌握一些。理想狀態是，只要是掌握了納稅人信息的第三方，就有義務將這些信息提供給稅務機關，并且這種提供涉稅信息的義務和職責是由法律設定的，你不提供就要承擔相應的法律責任，稅務機關和相關部門可以追究你的責任。遺憾的是，現在我們沒有這方面的法律規定。在征納雙方涉稅信息不對稱的情況下，稅務機關沒有取得涉稅信息的手段，就失去了依法征稅的前提和基礎，納稅人就會抱有逃漏稅的僥幸心理，稅法遵從度就不可能提高。
未來稅收征管的核心，就是要知道納稅人的涉稅信息，知道納稅人的收入有多少，知道納稅人的財產在哪兒，才能依法收稅。涉稅信息管理是整個稅收征管的核心和基礎，是未來稅收征管改革、稅制改革的前提和配套制度，也是整個社會誠信建設、官員廉政建設的必備條件，對于深化市場改革，推進政府治理，弘揚社會正氣都具有重要意義。
青評論：我注意到現在的修正案征求意見稿里，并沒有提出相應的法律責任。
施正文：的確是沒有。目前我國行政協助制度尚未建立起來，大部制改革剛剛起步，條塊分割、部門保護主義仍然盛行。加之從根本上涉稅信息共享制度建設會觸及官員和富人利益，改革的障礙和阻力可想而知。所以，修正案只是提出了“政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息”的一般性要求，并沒有相應的具體規則和明確要求，更沒有配套的問責規定，這也是不得已退而求其次的改革路徑。
青評論：那像美國、英國這些西方發達國家的涉稅信息是怎樣共享的？
施正文：通過立法來推進涉稅信息共享是各國的通行做法。在稅法和相關法律上，明確規定稅務機關有取得涉稅信息的權限；銀行、政府部門和相關單位等第三方，必須向稅務部門及時提供涉稅信息；設定相應的法律責任條款，嚴格問責制度。各國實行統一的納稅人號碼，與公民的社會保障號碼或身份證號碼、在銀行的存款賬號等是一致的。將來我們的納稅人識別號，很有可能就是公民個人的身份證號碼。目前我國身份證號碼里，是沒有個人的納稅信息的，以后將會存入涉稅信息。
涉稅信息共享很難短期實現
青評論：但是，這樣的信息共享會不會侵犯公民個人隱私呢？
施正文：當然，在賦予稅務機關調查公民個人涉稅信息的同時，也必須要求它承擔保密的義務。大量公民個人信息提供給稅務機關以后，會涉及商業秘密和個人隱私，對此應當強化相應的法律保障措施。權利義務要對等，稅務機關在征稅時可以使用相關信息，但不得對外泄露。這在國際上也是如此，各國都有大量關于保護個人隱私和商業秘密的要求。
青評論：我們也能看到，這次征求意見稿已經規定“政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息”，“銀行和其他金融機構應當及時向稅務機關提供本單位掌握的儲戶賬戶、支付或計入該賬戶的利息總額、支付或計入該賬戶的投資收益及年末（或期末）賬戶余額等信息”，并規定“涉稅信息提供辦法由國務院制定”。
施正文：只規定“政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息”，而不就具體制度作出明確規定，也不規定相應的問責條款，對推進涉稅信息管理的真正實行意義有限。
征求意見稿除了就銀行的涉稅信息提供義務作出較為明確的規定外，并沒有對政府部門的義務作出規定，也沒有相關法律責任的條款。并且涉稅信息如何管理，則空白授權國務院制定“涉稅信息提供辦法”。這里有兩個疑問：一是，這個辦法什么時候出臺？法律并沒有出臺時間的要求，三五年？遙遙無期？誰也不知道；二是，國務院的這個辦法，如何就涉稅信息作出規定，是一般性的號召，略有改進，還是根本性改革，這些都是不確定的。
最關鍵的是，將來國務院制定的涉稅信息提供辦法在法律位階上只是行政法規，它不得與上位法律相抵觸，這就給“辦法”推進涉稅信息管理設置了法律障礙，即辦法可以有所作為的法律空間比較小。因為現行的一些行業法律，都規定了各部門的權限，有些還有為當事人保密義務的規定。例如，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》，就規定銀行要為儲戶保密，因此國務院出臺的辦法如果要求銀行將儲戶的個人信息提供給稅務機關，就可能與上位法律的保密規定相抵觸。所以，僅僅通過向國務院授權，不僅不符合完善立法的要求，即便是制定了“辦法”，其法律權限和實際效果也有限。
青評論：那怎么辦？由全國人大立法？
施正文：要從根本上解決涉稅信息管理權限問題，必須通過全國人大立法。應當在《稅收征管法》中單獨設立一節規定“涉稅信息管理”，就涉稅信息的提供主體、提供內容、提供時限、法律責任等作出明確規定。目前征求意見稿中僅有一個條文，這只是一個導向性的規定，只是提出了推進涉稅信息管理的工作目標，還無法據此真正啟動改革。因此，必須盡快通過推動稅收征管法的“大修”，為未來稅收征管改革提供法律保障。
青評論：你能否預測一下，實現涉稅信息共享，大約需要多少年？
施正文：從目前的情況看，實現涉稅信息共享將是一個艱難而漫長的過程。我想，五年、十年恐怕難以真正實現。涉稅信息共享牽涉眾多群體的利益糾葛，必然是一個漸進漫長的過程。但是，我們沒有退路，要實現社會公平正義，深化經濟改革、行政體制改革乃至政治改革，都需要堅定地推行稅收征管改革和財稅改革。這就是一個博弈的過程，一個斗爭的過程。既得利益者肯定要維護他們自己的利益，這是毫無疑問的。只有通過廣泛討論，從長遠利益、根本利益和民族發展的高度和大局，來尋求社會共識，尋找改革的切入點和突破口。我們每個人，都要參與到這個進程中來，盡我們的綿薄之力，來推動這項牽涉當前中國改革深水區的重大改革。在大家的共同推動下，實現涉稅信息共享的時間表沒準還會提前，經濟社會的改革發展也可能取得新突破。 |
