【背景】
福建省福州市倉山區(qū)人民法院在審理福州四家企業(yè)訴福州市國家稅務局要求撤銷稅收處理決定并退還出口退稅款的稅務征收行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)，福州市國家稅務局在對進出口退稅違法行為進行處理時存在以下問題：國家稅務總局《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》第四條規(guī)定：“出口貨物稅收函調(diào)工作一律使用出口貨物稅收函調(diào)系統(tǒng)進行。”對于涉嫌騙取出口退稅的主要處理依據(jù)應是通過出口貨物稅收函調(diào)系統(tǒng)所接收到的供貨企業(yè)所在地稅務機關(guān)的復函，退稅機關(guān)按復函情況分別處理。但《增值稅抵扣憑證協(xié)查管理辦法》第二條規(guī)定：“涉及增值稅抵扣憑證稅收違法案件的協(xié)查是指各級稅務機關(guān)稽查局在案件檢查過程中，案發(fā)地稽查局將檢查發(fā)現(xiàn)有疑問或者已確定虛開的增值稅抵扣憑證及相關(guān)信息發(fā)送給涉案地稽查局，受托方對增值稅抵扣憑證所記載的經(jīng)濟事項和反映的經(jīng)濟活動進行檢查處理、取得相關(guān)證據(jù)并反饋協(xié)查結(jié)果的工作。”由于稅務機關(guān)內(nèi)部管理部門間的職能不同，對處理出口退稅案件中涉及發(fā)票協(xié)查事項，不同部門各自啟動不同的協(xié)查程序，導致案件處理程序混亂，證據(jù)材料的使用效力無法統(tǒng)一，致使稅務行政執(zhí)法的效率大大降低。
倉山法院認為，在現(xiàn)有稅收規(guī)范性文件之間對稅務處理行為的程序規(guī)定存在交叉重復的情況下，稅務執(zhí)法人員更應提高程序意識，相關(guān)稅務機關(guān)應當及時將執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題層報上級機關(guān)，以促使相關(guān)立法及規(guī)范性文件的完善，進一步規(guī)范稅務行政執(zhí)法的取證程序和方式，從而提高具體執(zhí)法中法律適用的準確性。針對案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題，倉山法院向福州市國家稅務局發(fā)出司法建議書。
【建議】
福州市倉山區(qū)人民法院司法建議書（2012）倉行司字第3號
福州市國家稅務局：
我院在審理福建省出版對外貿(mào)易公司、福建超大畜牧業(yè)有限公司等四家企業(yè)訴貴局榕國稅通［2011］2－6、8號《稅務事項通知書》的6件稅務征收行政訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)貴局在作出稅務征管行為時存在以下問題：
一、被訴具體行政行為存在程序瑕疵。貴局在作出榕國稅通［2011］2－6、8號《稅務事項通知書》時均適用了國家稅務總局關(guān)于印發(fā)《出口貨物稅收函調(diào)辦法》的通知（國稅發(fā)［2006］165號）和國家稅務總局關(guān)于發(fā)布《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》的公告（國家稅務總局公告［2010］11號）的規(guī)定。該兩份規(guī)范性文件均對出口貨物退稅作了發(fā)函、復函及處理的相關(guān)程序規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)出口外貿(mào)企業(yè)涉嫌騙稅時，要求出口企業(yè)填報《外貿(mào)企業(yè)出口業(yè)務自查表》，并由主管局長審批后進行發(fā)函調(diào)查，退稅機關(guān)在收到復函后，經(jīng)退稅機關(guān)負責人審批后對存在涉嫌騙稅的企業(yè)不得辦理出口退稅，對已辦理出口退稅的，應將出口退稅款追回。但貴局在作出上述被訴具體行政行為時均未按兩份規(guī)范性文件規(guī)定的程序處理，而是直接根據(jù)供貨企業(yè)所在地國稅機關(guān)稽查局出具的《已證實虛開通知單》和《確認虛開增值稅專用發(fā)票的證明》徑行作出《稅務事項通知書》，貴局所作出的具體行政行為違反了上述規(guī)定。
二、被訴具體行政行為認定違法事實的主要證據(jù)存在瑕疵。《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》第四條規(guī)定：“出口貨物稅收函調(diào)工作一律使用出口貨物稅收函調(diào)系統(tǒng)進行。”同時，該辦法第十五條也規(guī)定：“退稅部門收到復函后，經(jīng)退稅機關(guān)負責人審批后按照以下方式進行處理。”該兩條款均明確規(guī)定，對于涉嫌騙取出口退稅的主要處理依據(jù)應是通過出口貨物稅收函調(diào)系統(tǒng)所接收到的供貨企業(yè)所在地稅務機關(guān)的復函，退稅機關(guān)按復函情況分別處理。而在上述案件中，貴局均依據(jù)安徽省國稅機關(guān)稽查局出具的《已證實虛開通知單》和《確認虛開增值稅專用發(fā)票的證明》作出不予退稅的決定，但該《已證實虛開通知單》系依據(jù)《增值稅抵扣憑證協(xié)查管理辦法》第八條規(guī)定的涉及增值稅抵扣憑證稅收違法案件委托協(xié)查的結(jié)果，而非《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》所規(guī)定的復函。因此，貴局作出被訴具體行政行為所依據(jù)的主要證據(jù)的形式存在問題。
上述存在的問題，希望引起貴局的重視。為確保稅務行政執(zhí)法的有效性和權(quán)威性，進一步提高稅務行政執(zhí)法能力，特建議如下：
一、加強對執(zhí)法人員的程序意識培訓。在具體行政執(zhí)法過程中應充分注意行政執(zhí)法程序的重要性，嚴格依照法定程序作出具體行政行為，以確保行政執(zhí)法的效力。
二、依照現(xiàn)有規(guī)定，進一步規(guī)范稅務行政執(zhí)法的取證程序和方式。針對行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的行政規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定交叉重復的情況及稅務內(nèi)部不同系統(tǒng)間證據(jù)使用的效力問題，及時向上一級機關(guān)請示匯報，以進一步提高具體執(zhí)法中法律適用的準確性，提高稅務行政執(zhí)法的效率。
上述建議請貴局研究處理，并將有關(guān)情況向我院反饋。
二O一二年十月十八日
【效果】
福州市國家稅務局收到司法建議書后，召集進出口、稽查局、法規(guī)等相關(guān)部門召開專題會議，對司法建議內(nèi)容逐條研究討論并作出以下反饋：1.市國稅局在進口處、稽查局進行了執(zhí)法專題培訓，樹立程序優(yōu)先意識和證據(jù)意識，嚴格按法定程序執(zhí)法；2.在處理類似出口退稅案件的過程中，將進一步理順工作程序，使出口退稅案件的處理更加規(guī)范、高效，符合法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。具體做到：（1）進一步加強出口退稅管理工作，加強內(nèi)控機制建設，嚴格按照《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》和《增值稅抵扣憑證協(xié)查管理辦法》所規(guī)定的程序依法辦理；（2）關(guān)于《出口貨物稅收函調(diào)管理辦法》和《增值稅抵扣憑證協(xié)查管理辦法》兩個文件在程序和適用方面的銜接問題，已層報國家稅務總局。
2013年6月19日，國家稅務總局制定并下發(fā)了《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法(試行)》，進一步規(guī)范稅收違法案件發(fā)票協(xié)查工作，明確了發(fā)票協(xié)查的責任主體及已確定虛開發(fā)票案件的協(xié)查程序，解決了規(guī)范性文件之間在程序和適用方面的銜接問題。同時，國家稅務總局廢止了2008年5月14日印發(fā)的《國家稅務總局關(guān)于印發(fā)〈增值稅抵扣憑證協(xié)查管理辦法〉的通知》(國稅發(fā)［2008］51號)。 |
